商务部解读《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》

发布时间:2014-12-11 来源:中国政府网 
分享到:

  商务部外国投资管理司副司长 邱丽新

  国家级经济技术开发区概况
  国家级经济技术开发区是1984年我们国家继设立特区之后,为了进一步推动扩大对外开放,由党中央、国务院开始创办国家级经济技术开发区,到现在正好是30年。近期为了纪念国家级经济技术开发区设立30年,9月4日,商务部、国土资源部、住房城乡建设部联合召开全国国家级经济技术开发区工作会议,三个部门的领导都作了报告,汪洋副总理出席会议并作重要讲话。会议主题是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,回顾了国家级经济技术开发区的发展历程,总结了三十年取得的成就和经验,研究部署了今后一个时期国家级经开区进一步深化改革、扩大开放的发展方向和任务。到目前为止,国家级经济技术开发区是218家,国家级经开区是有别于目前包括高新区以及海关特殊监管区以及各类省级开发区和市级开发区,它是国家层面的对外开放平台,目前的主管部门是商务部。
  国家级开发区现状
  目前,作为国家级经济技术开发区在今年1—9月份纳入统计的215家国家级经济技术开发区实现的地区生产总值超过了5.6万亿元人民币,同时第二产业增加值是4.2万亿元,财政收入超过了1万亿元,税收收入是9089亿元,同比分别增长了12.7%、13.5%、15%和13.3%。这个增幅分别高于全国5.3、6.1、1.8和5.9个百分点。作为开放的平台,国家级经济技术开发区实际使用外资和外商投资再投资金额是2841亿元,同比增长8.6%,实现了进出口总额超过了4万亿元,同比增长了15.1%。215家国家级经济技术开发区的生产总值、第二产业增加值、财政收入、税收收入和进出口在全国占比是:GDP占到13.4%,第二产业占到全国的22.6%,财政收入占到全国的10.2%,税收收入占到10%,进出口占到全国20%的水平。所以可以看到215家开发区的经济数据占全国的比重有一定的分量。如果产值能达到国家GDP的10%,这个群体对国家经济的支撑作用已经是比较强了。这个群体GDP占到全国的13.4%,对于促进国家经济发展起到很大的作用。这次国务院办公厅印发的《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》,进一步明确了新时期国家级经开区的发展定位、主要任务和政策措施,对各地区、各有关部门进一步促进国家级经开区转型升级、创新发展工作作了全面部署。这是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,构建开放型经济新体制的重要举措。《意见》要求各地区、各部门深化对促进国家级经开区转型升级创新发展工作重要意义的认识,加强组织领导和协调配合,明确任务分工,落实工作责任,尽快制定具体实施方案和配套政策措施,确保工作取得实效。贯彻落实好《意见》,将有利于国家级经开区进一步发挥改革试验田和开放排头兵作用,也将有助于推动地方经济发展。据我们了解,江苏、浙江等部分地区已经召开了专题会议部署落实工作,有些地区已经出台了配套的落实政策措施。
  发展形势、困境及转型升级
  党的十八届三中、四中全会都对新时期我国全面深化改革和扩大开放提出了更高的要求,国家级经开区面临的国内外形势、肩负的历史使命都在发生深刻的变化。
  一是构建开放型经济新体制的需要。建立公平开放透明的市场规则,保持外资政策稳定、透明、可预期,建设法治化营商环境;放宽投资准入,推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放;进一步简政放权,深化行政审批制度改革,确立企业投资主体地位;建设统一开放、竞争有序的市场体系,改革市场监管体系,实行统一的市场监管,这些都是构建开放型经济新体制的重要任务,也是我国扩大开放面临的新课题。国家级经开区一直是改革开放的先行者和试验田,有条件继续在构建开放型经济新体制方面创新探索,积累新经验。
  二是培育吸引外资新优势的需要。随着我国各类要素价格的持续上升,中国制造业的综合成本越来越高,加上利用外资各项优惠政策全面取消,国家级经开区传统的引资优势受到了较大的削弱,必须增强忧患意识,适应形势变化,转变发展思路,加快培育利用外资新优势。
  三是增强创新驱动发展动力的需要。当前,全球范围内新一轮科技革命和产业革命正在加快孕育,新能源、云计算、3D制造、基因技术等新技术革命不断取得新突破,各国均对战略性新兴产业寄予厚望,抢占科技制高点的竞争日趋激烈。国家级经开区是高端制造业密集的区域,是实施创新驱动发展战略的重要依托,也是“中国制造”走向“中国创造”的前沿阵地。国家级经开区的创新能力建设,直接关系到全国的整体创新能力,也关系到未来国民经济的发展更高质量的提升。
  四是应对资源环境挑战的需要。大家知道,我们工作、住在北京,雾霾天是大家非常头痛的一个问题。以往能享受到阳光、吸到新鲜空气,现在能呼吸到非常好的空气都是一种奢望。从这方面考虑,一方面经济发展了,但是环境,特别是空气环境以及其他污染方面的问题日益严重。作为国家级开发区是产业集聚,资源消耗和污染排放总量大,如何在新的形势下不断减排、绿色发展,企业提高清洁生产的能力,这都是开发区以及开发区内企业在新的资源环境下要自我约束,提高绿色发展水平的需要。
  推动国内经济发展的积极作用
  30年来,国家级经开区已经成为我国推动开放型经济发展,促进工业化、城镇化进程,实现区域发展战略的重要支撑。刚才提到那些数字可以很明显地看到,无论是促进我们国家GDP增长以及税收和财政收入增长方面,以及推动进出口和吸引外资方面,开发区都发挥了积极作用。有一个累计数字,我也可以介绍一下。引资数量和开发区的进出口对国家作出的业绩也是非常大的。国家经济技术开发区是一个试验田,国家级经开区摸索出自我造血、滚动开发的创业模式,在当时不仅资金缺乏,在技术方面也受到限制。但是他们通过开拓的精神和精简高效、亲商务实、小政府大社会、准政府派出机构的模式,有效规避了传统体制内一些体制臃肿、扯皮等问题,首创的“一站式服务中心”管理模式,大幅降低了行政成本和营商成本;实行了一系列与国际惯例接轨的政策法规。从这个角度来说,不仅开发区吸引境外资本、也吸引国内资本在开发区落户,通过管委会的政府亲商服务、高效服务带动了我们国家在体制机制创新方面的引领作用。在目前情况下,国家级经开区3O年的成功实践,在推进体制机制创新、促进开放型经济发展、推动产业转型升级、坚持绿色集约发展、优化营商环境等方面仍将继续发挥示范、辐射、带动作用。
  《意见》与以往不同
  这次《意见》中也是结合新的形势和任务,对国家级经开区新时期的发展定位、发展方式提出了明确的方向。一是提出新时期国家级经开区的发展定位要实现“三个成为”,即成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体,成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵,成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。关于“三个成为”的定位,2004年在首批国家级经开区设立20周年的时候,国家召开了国家级经开区会议,“三个成为”在2005年国办转发的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》基础上作了进一步的优化和提升。在当时意见中提到国家级经济技术开发区的战略是三为主、两致力。当时提出,“以提高吸收外资质量为主,以发展现代制造业为主,以优化出口结构为主,致力于发展高新技术产业,致力于发展高附加值服务业,促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”的发展方针。对于这个发展方针今年进行了调整,把其中涉及外资、外贸等开放型经济的内容整合到第二个“成为”。同时结合十八大的要求,就是以科技创新驱动和绿色集约发展为路径促进国家级经开区转型升级、创新发展,同时强调了国家级经开区对国民经济发展的重要拉动作用。转型升级两个轮子,一个是创新驱动发展,一个是绿色集约发展,通过两个轮子的驱动使开发区达到转型升级。二是明确国家级经开区要在发展理念、兴办模式、管理方式等方面完成“四个转变”,这也是新的要求。国家级开发区在开始时是追求速度和规模,因为是从零做起,从无到有,从小到大。发展到30年之后,特别是首批开发区以及陆续成为国家级开发区的后来开发区,当你的速度和规模到一定程度,在新的时期就应该更多关注质量和效益。这是一个转变。第二个转变,开发区从一开始就作为当地政府的派出机构,是准政府的模式,所以很多工作是政府一手抓,全由政府往前推进。
  我们国家现在已经在建立并不断完善市场经济体制,在这种情况下对政府就有新的要求,需要政府做的事情政府必须全力以赴去做。有些工作可以由市场、由企业、由中介组织做的工作要交给他们来做,一方面提高市场配置资源的效率,同时政府应该把自己该做的事情做得更好。包括政府转变职能,更好的建立好规则和做好规划,更好的提高政府服务效能。希望开发区在以往优势基础上,依托自己的优势和资源禀赋,要差异化发展,使更多产业不仅是质量的集聚,更多是产业附加值的提升,这也是未来开发区努力转变的方向。最后一个转变就是开发区以前,特别是在初期,因为要打造好投资的硬环境,包括最初说开发区三通一平到后来五通一平,现在已经达到九通一平、十通一平这种硬环境的打造,经过调研发现,更多在开发区落户的企业和希望到开发区的投资者,他们更希望是在硬环境达到一定水平的基础上,政府提高服务水平,提高行政效能,从法治透明度和营商环境方面使得投资者有更好的投资环境和回报。《意见》这次从开发区未来三个成为和四个转变方面对开发区有新的要求。在发展理念上不仅要求速度,更重要的是创新能力和产品附加值的提升,管委会把主要精力放在建章立制、加强监管、维护公平的竞争环境上,逐步把建设、招商、运营、管理甚至是园区的服务都委托给市场主体,降低行政成本,也提高市场活力。在发展重点上坚持产业发展差异化,引资政策规范化。在管理方式上把更多的精力转移到软环境的塑造上来,包括营造公平公正的法治环境、开放透明的市场规则、高效优质的政府服务,这些都需要做新的努力。
  探索动态管理
  这次在《意见》首次提出来对国家级开发区动态管理,因为以往国家级开发区是循序渐进的,最早设立国家级开发区从无到有,到后来首批开发区设立,以及陆陆续续在中部设立开发区,并且为了应对金融危机,从2009年开始对一些省级做的比较好的开发区升级为国家级开发区,到现在是218家。整体来讲是非常不错的。但我们也提到,不排除有个别国家级开发区如果在未来发展中长期滞后或者出现重大环保问题,或者社会稳定,或者其他一些问题,应该对他们有一个退出机制,这是在《意见》中提到的。同时对一些做得好的省级开发区,有条件的,特别是发展水平比较高,特色明显,已经达到国家级开发区水平的开发区要升级。所以这次提到动态管理也是从这个角度对开发区通过分类指导的原则,以考评作为手段,未来可能对国家级开发区有一个动态管理。通过动态管理,强化约束和倒逼机制,真正使国家级开发区走质量效益型发展道路。
  国家级开发区未来升级情况
  国家级经济技术开发区的升级,按照国务院的统一部署目前正在研究对省级开发区升级的评价标准,评价标准是按照这次开发区工作会议和《意见》的要求,更多是关注开发区的发展,开拓创新能力、绿色发展水平以及开发区行政效能方面,完善原来对开发区的评价办法,评价办法修订以后即作为考核的依据。对于国家级开发区升级,在完善评价标准之后还是会有一个总量限制和要求。国家级开发区作为我们国家开放的前沿地带,外资相对比较集聚,投资环境比较好,整体的政府效能、服务、硬环境、软环境都优于周边区域,所以在招商引资方面是一块金字招牌。正因为它是金字招牌,所以要保护好,要体现出金字招牌的水平来。这项工作未来还要做,但是要做细做好。对那些确实出现问题或者投资环境达不到要求,发展水平也不尽如人意的开发区要淘汰,使国家级开发区整体品牌价值具有含金量。发区除了动态管理之外,国家级经济技术开发区218家分布在全国的东中西部,因为所在区域不一样,成立时间不一样,发展水平也各不相同,有的是专业化园区,有的是综合类园区。对于众多园区如何加强对他们的服务,我们现在确立一个原则,对不同的开发区进行分类指导、分类服务。在分类指导原则基础上,未来还要更多地组织东部开发区和中西部开发区之间的经验分享和交流。同时还有专门的培训,特别是近几年加大对新升级开发区的培训力度,特别是在改善投资环境、加大规划以及提高招商引资技能等各个方面加大对他们的培训,收到比较好的效果。所以未来这方面的工作还会加强。
  体制机制创新
  国家级经开区之所以发展这么快,和它一开始就走在体制机制创新的最前沿是有关系的。从最早建立的精简高效的准政府的管委会模式,就赋予它在很快时间内能完成政府的很多审核工作,并且给投资者提供高效的服务。在这个过程中,包括开发区从统一规划、高标准的滚动开发,以及与国际接轨,营造重商、亲商、安商的投资环境来讲,国家级开发区创造了一种新的服务模式。在这个过程中,包括“一个窗口”对外提供服务,各个部门之间是“一条龙”服务模式也成为我们国家投资环境的优质品牌。22年来,我们吸引外资,作为发展中国家第一位的业绩,应该说国家级经济技术开发区在其中起到了不可磨灭的作用。核心就是投资环境持续改善。这次《意见》在推进体制机制创新方面重点突出了开发区立法、行政管理体制创新和改革等内容。目前,国家层面没有对国家级经济技术开发区进行立法,但是国内绝大多数的省市都已经出台了开发区管理条例。这些条例随着时间的推移,因为现在形势也发生了变化,所以这次《意见》中专门提出来,希望各省、自治区、直辖市要根据会议的整体要求和本地区的具体情况因地制宜出台或修订本地区国家级经济技术开发区的地方性法规、规章,这既符合国家依法治国方略,也符合各地区开发区差异化发展的要求,使法规更具有可操作性。同时,《意见》鼓励国家级经开区创新行政管理体制,推进行政管理体制改革。一方面要提高行政效率和法规透明度,完善决策、执行和监督机制,加强事中事后监管和安全生产监管,健全财政管理制度,严控债务风险;另一方面,刚才提到我们政府各个部门要进一步下放权限,让开发区能够有的权限,在审慎监管的情况下要放给他们。在外资管理、工商和税务登记、外汇管理等方面赋予他们更多的职能。下一步,按照中央、国务院的统一部署,在复制、推广上海自由贸易试验区试点成功经验的过程中,商务部也将对国家级经开区进行重点指导,加快推广《意见》在开发区的落实。
  促进开放性经济发展
  开发区30年来一直作为开放的排头兵,在对外开放过程中始终发挥着窗口和示范、辐射、带动的作用。十八届三中全会提出来新的形势下要构建开放经济新的体制,意见也是从提高整体投资质量,特别是吸引外资的质量和水平方面也提出了一些新的要求,对服务业领域进一步扩大开放,包括先进制造业引资、战略性新兴产业培育、生产性服务业发展等都提出了要求。如何推动国家级经济技术开发区内的企业更好地走出去,开拓国际市场,同时国家级经济技术开发区在推动企业走出去过程中提供更多的支持和服务,这次《意见》中也提出了一些要求。中值得关注的是当前吸引外资不仅仅是引进国外资金,还有先进的技术、管理理念在吸引过程中要予以关注。外资在我们国家经济发展中各个方面的“溢出效应”对国民经济发展和社会发展不能低估。我们希望各个地区、各个部门要借鉴国际好的做法,提出一些新的支持政策,在我们国家新一轮对外开放和经济结构调整过程中,开发区要争取大有作为。此外,《意见》还就鼓励国家级经开区以产业作为纽带,促进东中西部发展,把一些不适合在东部发展,但是仍然可以在中西部发展的产业,有序转移到中西部,更好地促进我们国家区域经济协调发展。在这方面,文件中也提到,通过一些具体的工作,真正实施国家的中部崛起、西部大开发以及最新提到的一带一路、长江黄金水道等国家战略,通过开发区这些点带动面,促进我们国家无论是产业的发展还是区域发展,国家级开发区都要起到应有的作用。
  如何推动产业转型升级
  国家级开发区产业发展,特别是在一些主导产业方面,比如有很多开发区都愿意发展汽车产业、装备制造业,自从提出战略性新兴产业之后,很多开发区勇于承担国家的战略任务,发展很多战略性新兴产业。但同时,如果大家都挤在同一条跑道上就显得很拥挤,就会产生产业雷同,包括在某些产业方面,如果太多可能还会造成产能过剩。所以这次《意见》中提到,各个开发区要根据自己的发展基础以及资源禀赋和自己的特色,一方面围绕着国家大的发展战略,同时还要结合具体的实际情况来发展产业,能使真正未来的产业,不仅有一定的社会效益,还要有经济效益,要使得产业链上下游延长之后整体提升附加值。以前我们总觉得传统产业好象吸引力不强,但实际不然。一个传统产业,比如服装产业的产业链是非常长的,如何把产业链拉长,同时把产业的附加值提升上去,更好地在服装设计、面料制作等方面提高整体产业链的附加值,不仅满足国内的消费者,而且可以更好地替代进口,甚至打入到国际市场。我们一方面大力发展战略性新兴产业,同时对已有的传统产业更好地改造提升,也是开发区在未来产业转型方面要做的重点工作之一。
  节能环保 科技创新国际合作
  我国与世界一百多个国家建立了联委会或者混委会。2009年,借鉴发达国家在节能环保方面的先进理念、先进技术,引进他们的产品和解决方案,一方面要发展这方面的产业,一方面要引进这方面的技术,国家级开发区就是合作的重要平台和载体。从2009年开始,我部分别与英国、瑞士、芬兰、意大利、加拿大、德国、法国、奥地利、瑞典、丹麦等10个国家签署了经贸领域节能环保合作谅解备忘录,与其中9个国家在双边经贸联(混)委会项下建立了节能环保工作组或生态园工作组。商务部按照职能主管国家级开发区的工作,同时我们有国际渠道,把两方面工作有机结合起来。在2009年开始这项工作之后,到目前为止,我们已经和6个国家建设了8个国际合作生态园。第一家是和德国在青岛建设的中德青岛生态园,随后和瑞士在镇江建立的中国瑞士镇江生态产业园。再后来是和奥地利建立的中奥苏通生态园。在今年3月份,和法国共同在沈阳开发区和成都开发区建立两个中法合作的沈阳生态园和成都生态园。在今年10月份,我们和意大利在海安和宁波建立生态园。11月份,和芬兰政府签署的关于在北京经济技术开发区创建中芬北京生态园。这项工作有序开展,我们在国际合作中坚持一个原则,就是坚持政府引导,企业是主体。同时在运作过程中要市场化运作,因为中国既是WTO成员,也是市场经济国家,所以我们要按照市场规律办事,无论是在引进技术以及政府招投标方面要按照市场规律来做,最终要互利于两国的企业,包括国外企业在中国,一方面要开拓市场,同时也寻找投资机会。节能环保方面的企业也可以和外国企业共同合作,甚至合作“走出去”,打开国外市场,这是大家形成共识的一个合作原则。我们也在推动与丹麦、英国、加拿大等国的合作力度。目前已有的8个国际合作生态园我们有一些发展原则,国际合作在目前发展阶段上要坚持以我为主、为我所用,就是符合我的发展阶段、符合我的发展需求我来用,但是核心是以我为主。第二,各个合作国别因为情况不一样,无论是产业方面、人文方面、资源禀赋方面各不相同,我们也是坚持这些合作园区要因地制宜,要各具特色,这是我们提倡的。另一方面,在合作过程中,要坚持绿色发展、创新驱动。通过双轮驱动的发展,真正使国际合作的生态园在国家级开发区中起到示范和引领的作用,带动整体开发区的转型升级和创新发展。为了引导好、服务好目前已有的8个国际合作生态园,我们专门成立了联席会议机制,就是便于国际合作生态园之间交流他们在国际合作中的一些经验,同时交流他们在合作过程中遇到的小的波折和困难,这样互相启发,互相推动发展。同时部里非常重视,专门设立了一个节能环保专项资金,为了把这项资金运用好,我们请有关机构和专家共同参与这项工作。我们正在编写国际合作生态园工作指导,对现有开发区生态园的指标体系正在研究制订,一方面要立足中国国情,但我们也要充分借鉴发达国家在生态环保方面、指标方面的先进做法,要适度超前制订好标准体系,引导好开发区在未来生态方面的发展。同时对生态园的绿色发展,每年会发布一个绿色发展报告,在报告里回顾总结国家级开发区在绿色方面的发展情况,同时对好的开发区、好的做法要充分归纳总结之后让更多开发区学习借鉴。这方面工作刚刚起步,还有不断总结和推广的过程,但希望把这项工作做好。做好这项工作的基础之上,继续探讨利用国际合作的优势,继续通过创新发展引领开发区转型升级。
  开发区的规范管理
  开发区整体经过30年的发展,它的投资环境,无论是国内外的投资都是公认的,是投资环境比较好的区域。但是我们自己关起门来讲,我们在某些方面还是有些问题的,特别是法治的透明度方面以及行政效能方面还有进一步提高的空间。包括整体的发展经济环境和营商环境方面,无论是水电煤气价格上升、土地要素价格上涨以及劳动力价格提升,有很多东部地区都找不到合适的用工,这些确实还需要开发区进一步完善。规范开发区,特别是对政府如何在未来的工作中按照国家新的统一要求,特别是在十八届四中全会之后,国家提出来的依法治国、依法行政前提下,所有政府的行为要符合国家相关的法律法规。这次在《意见》中也提到,规范地方包括开发区在招商引资方面,除了符合国家规定之外,可能还要符合相关的,比如说中央八项规定的相关要求,严禁奢华招商或者铺张浪费现象。同时在开发区土地和财税政策方面,最早开发区为了引资,国家给开发区有一些财政税收的支持政策,后来随着各个方面不断完善,取消了很多优惠政策,不排除有些地方政府甚至开发区在招商过程中,有一些特殊的变通做法。为了引资,地方税给一些减免、财政给一些补贴或者土地打些擦边球,这次文件中明确说,要按照国家统一要求,按照法律规定来。同时明确未来的开发应该依据土地利用总体规划和城市总体规划来开发,不能领导主观臆断或者拍脑袋就改变了原有规划或者原有建设。同时这次对于环境保护也提出了很高的要求,因为开发区产业集聚、企业集聚,对环保要求不能放松,未来按照国家的要求还要提高门槛,要更加严格。另外,从健全开发区财政管理方面和债务风险方面都提出一些新的要求。从商务部的角度,因为有很多具体工作是在各个部门来做,我们作为开发区总体牵头部门,要配合或者会同各个部门把专项检查、督促工作一起做好,加强对开发区在发展中的监管工作。最主要的工作是宏观指导和加强对他们的服务。加强开发区之间的产业对接以及经验分享,这些都是我们应该做的。但是对于开发区出现问题,也要配合各个部门严格管理。开发区因为是一个品牌,我们要把这个品牌的含金量不仅要保持好,以后还要提高它。所以这些都需要我们部里未来加大对开发区指导服务的同时,加强管理也是我们今后要重点努力的方面。

  《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》全文http://www.cadz.org.cn/dongtai/works.php­pid=141828

相关阅读