一、需求生成机制和目标协调机制是创新联合体的核心功能

　　2020年11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提到“推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目。”这是对创新联合体这一政策举措最新最为明确的表述，也将其正式定格为“十四五”时期及面向2035发展时期的重大创新举措。在贯彻落实十九届五中全会精神中，如何深刻全面理解创新联合体的战略定位及其组建、发展模式，已成为当前“十四五”规划及其配套政策研究制定中最重要的紧迫任务。

　　2021年版《科技进步法》第三章“应用研究与成果转化”第三十一条：“国家鼓励企业、科学技术研究开发机构、高等学校和其他组织建立优势互补、分工明确、成果共享、风险共担的合作机制，按照市场机制联合组建研究开发平台、技术创新联盟、创新联合体等，协同推进研究开发与科技成果转化，提高科技成果转移转化成效。”其中提到的“创新联合体”是首次写入《科技进步法》，虽然在其中仅出现这一次，但是值得高度关注。

　　创新联合体涉及的职能涉及领域十分广泛。过去，广义上的科技与产业服务机构，包括部委下属兼具经营职能的二类事业单位、政府引导基金、新型研发机构、大学主导建立的产业化研究院、承担科技与产业服务的社团法人机构（公益基金会，法人化的联合会、协会与联盟，民办非企业法人）、国家实验室、区域创新中心等，都可以视为创新联合体的牵头单位，甚至是主体组成部分。上海市科学学研究所李辉在《华东科技》科技进步法专刊中指出：创新联合体还存在着缺乏明确定义、牵头科研企业的认定、是否需要政府资助、任务型组织参与主体退出等关键问题。本文认为，无论是平台型单位，还是科研型单位牵头，牵头单位的基于自身经营目标的“战略外延”，会影响到创新联合体内主体之间生态关系的建设，这个问题表现为多主体之间经营目标的相互冲突。

　　本文提出，创新联合体治理结构和运营机制，应着眼于需求生成机制和目标协调机制两个核心功能。

　　（一）建立需求生成机制。西方国家的工业化经验证明，需求牵引科技成果产业化，是市场经济条件下成功率最高的技术商业化模式。根据需求的决策链条差异，可以分为以下四类：（1）政府、军队直接采购，一般由体系复杂、程序严谨、任务常态化的需求规划和技术论证单位提供专业能力保障；（2）政府鼓励和引导采购，一般由政策、技术咨询单位承担新技术的示范应用与推广职能；（3）工业中间品与配套产品采购，一般由大型产业链链长的科研、物资、采购管理部门组织有关单位（集团内部成员、民营企业、高校等）开展协同创新；（4）居民和家庭用户采购，爆款产品（如苹果手机）、渠道端（如线下店）、广告平台（如抖音）、交易结算单位均有一定的“带货”能力。前三种“带货”模式，会通过需求规划与技术论证课题、型号科研课题、试点示范项目验证课题、标准制定课题、专利自主可控与原材料可获得性分析研究课题、技术推广与引导使用目录等形式实现落地。地方政府支持的创新联合体，可以在自身的运营机制内，对上述目标、过程进行合理化的复制，如通过设立“平行课题研究组”的形式，聚焦需求研究，精准匹配新场景；聚焦推广研究，提高规模效益和商业价值；设计闭环融资交易结构，构建产品用户与金融机构的交流平台，以提高技术资产面向商业性金融机构的融资能力。

　　（二）统筹、动态协调技术先进性、市场占有率（市场份额）、利润释放期三大目标。技术先进性是创新联合体承担国家战略的主要责任。技术先进性不足，稀缺的政府、社会投资和市场资源，会被浪费在没有发展潜力的技术上；技术先进性强、发展潜力大技术，可能存在资金投入过高、产品化周期较长、市场预期稳定性弱的风险，商业失败的可能性更高。在技术先进性差异不大的情况下，如果选择精准匹配需求作为最高优先级的产品策略，容易导致市场总容量过小，团队利益和融资空间均受到限制，如果选择通用性强、价格优势显著的产品策略，前期组织市场的时间、经费投入会更大，合作门槛进一步提高，匹配本地生态圈的难度更大。利润释放期是平衡非经营性股东和经营性股东利益的关键矛盾，如果过度追求中前期利润，社会资本愿意参与，经营性股东利益上限被压缩，企业发展动力不足，如果过度追求后期利润，社会资本的参与意愿较低，融资难度增加。在一般的合同关系、管理体制中，上述矛盾可以通过反复迭代进行优化，但是三组矛盾之间是动态优化、均衡关系，需要运用创新联合体的机制，在三组矛盾之间进行动态优化、均衡。

　　创新联合体的基本功能、核心功能，要围绕是否具有可落地、可持续的需求生成机制，和系统地、跨商业周期地、动态地平衡国家对技术先进性的要求、企业对扩大市场占有率的要求、资本方对利润实现周期的要求。这两个功能中，需求生成机制的优先级高于三大目标协调功能。除这两大功能以外的其他的辅助功能，需要是否能够更好的配合这两个功能的实现为依据。

　　二、发挥“非盲池政府引导基金+创新联合体”的四大核心优势

　　根据资金和项目到位的先后顺序，可以分为“标准（盲池）股权投资基金”和“非盲池股权投资基金”。先完成基金设立的，称之为“标准基金”；先锁定被投项目的，称之为“非盲池基金”。考虑到地方政府（投资平台）的决策特点和当前的资金募集市场的发展趋势，2至8亿规模的“非盲池政府引导股权投资基金”，将会越来越受投资机构，特别是包括地方政府在内的国有投资平台的认可。

　　（一）资金募集优势。非盲池基金具有募资相对容易的优势，但对团队开发和抓取项目资源的能力要求非常高，因此，可以由政府引导基金管理公司与创新联合体形成投资咨询业务的合作关系，以提高基金管理团队在完成基金设立工作前锁定被投项目的能力，并进一步提高基金管理公司募集资金的能力和基金落地效率。

　　（二）引导功能优势。考虑到被投项目可以在基金完成设立之前锁定，可以根据一揽子被投项目的《股权投资协议》关键条款和与《基金份额认购协议》约定的目标收益率（区间），用定量、半定量金融技术手段，协调基金为服务科技创新、聚焦“引导功能”所形成的“投早、投小”原则，与资金风险管理要求的矛盾。

　　（三）风险管理优势。对投资决策的政治责任、商业责任进行分离；其中，政治类责任，可以通过创新联合体联系的承担相关职能的中央机构，设计一套政治责任兜底安排；商业类责任，可以由市场化团队以基金投资组合的财务风险模型，而不是单一被投项目的财务风险模型为依据，把基金的风险承担能力发挥到较高水平，更好实现基金支持科技创新和引导产业发展的功能。

　　（四）目标协调优势。根据投资目标划分，政府引导基金属于“策略投资基金”的一种特殊案例，介于以盈利为目标的“财务投资基金”，和以战略或者业务协同为目标的“战略投资基金”。传统招商政绩指标（一般指投资强度、纳税、新增就业人数等）和财务收益指标一般都是政府引导基金需要通盘考虑的因素，但多维经营目标的管理复杂度非常高。目前，地方政府一般通过地方政府与社会资本出资比例和“基金返投率”，作为本地政绩贡献度的依据。这种判定方式，既没有与招商引资的核心指标挂钩，也没有与企业的商业竞争力和科技创新力挂钩，具有较大的改善空间。“非盲池政府引导基金+创新联合体”的模式，由于提前锁定了绝大部分的被投项目，如果地方政府有需求，基金管理机构、创新联合体有能力共同或者单独与被投、落地项目主体，按照政绩指标和财务指标分别签定具有法律效力的合同。这种法律关系结构，对地方政府投资平台和招商部门的工作责任，和产业项目落地前后的服务过程管理，都有较好的实现功能。