当前，我国工业园区建设不仅作为地方政府拉动经济增长、实现产业结构调整和招商引资的重要载体，也是加快区域新型工业化、城市化、现代化建设的重要途径。经过多年发展，我国的工业园区作为一个地区经济发展的“领头雁”，无论是入驻企业规模，还是工业增加值贡献都取得了长足的进步。然而，在各地的工业园区建设过程中，部分工业园区开发未达到规定的土地投入产出指标要求，普遍存在投资规模小、用地效率低、投入产出不达标等问题，部分工业园区大量土地长期闲置，甚至呈现荒草丛生、野草成片的另类风景，存在极为严重的撂荒现象，粗放、低效利用土地的形势较为严峻。究其原因，主要有以下几个方面：

　　一是节地指标约束难。单位用地投资、产出强度、容积率等是衡量工业用地效率的重要指标，为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对这些硬指标做出明确规定，但是部分工业园区为了招商引资的硬性考核，不得不扩大招商引资覆盖面，且一些企业为了拿到土地仅仅在合同上标注投资额、投资规模等，以满足政策要求，而类似单位面积土地投入、产出强度这样的土地集约利用硬指标却容易被工业园区管理方忽视。多数工业园区的招商引资合同中并未对投资强度、产出强度等效益作为跟踪约定，尤其是未标明产出强度不达的约束性举措，导致部分招商引资项目入驻后的“变脸”，甚至还招引了不少圈地项目。

　　二是工业用地供后监管难。一些工业园区在工业用地批后监管不到位，未能及时掌握企业开工、竣工情况，没有实施工业用地专项验收制度，导致工业用地不能如期开工、竣工等违反土地出让合同的情况存在。由于没有严格执行经营性建设用地竣工验收制度，经营性建设用地在使用过程中擅自转让、改变土地用途、随意改变容积率等问题较为突出。加之土地呈多头监管，比如，工业项目立项情况由发改委、经信委负责，用地容积率由规划局负责，单位面积投入产出强度由工业园区、统计局掌握，土地集约利用属于国土部门监管，导致真正的有效监管难以落实。

　　三是闲置土地处置难。一方面，国土资源部修订出台的《闲置土地处置办法》明确规定工业用地“未动工开发满两年的，可无偿收回建设用地使用权”。但由于土地的闲置有的因企业自身经营不善、发展方向调整，有的因政府规划频繁变动和《物权法》保护等多种因素掺杂在一起，政府部门缺乏行之有效的收回闲置土地的措施和方法，导致对土地闲置认定难、回收难。另一方面，闲置土地处置涉及规划、建设、财政、法院、区县政府等多个条口部门，有的开发商多以规划设计逃避责任，有的开发商以企业债务纠纷、企业社会稳定等借口逃避处置，以至于国土部分无法行使收回土地的权力，导致政府处置闲置土地陷入两难困境。

　　随着各地工业化进程的不断深入和产业结构调整的不断加快，进一步内涵挖潜，提高工业用地产出效益，加快实现土地资源的节约集约利用，成为实践科学发展观的重要举措。为此，建议：

　　1、明确高效利用土地发展思路。一是建立健全土地利用评价指标体系。制定一套针对工业园区区土地利用情况的评价指标体系，以评价工业园区土地利用的好坏、土地产出率的高低，土地开发利用进度评价指标以土地开发利用率、土地建成率、土地投入指标、土地产出指标、土地收益指标六个方面综合进行评估，力促工业园区土地利用与管理达到理性化、科学化；对工业园实行优胜劣汰，对土地利用情况好、产出率高的工业园区大力扶持，对土地利用情况不好，产出率低的工业园区限期整改或者淘汰。二是严格项目用地审批。规范招商行为，在招商引资过程中，对入园项目的可行性进行调查分析，将企业的投资实力、投资强度、投资规模、长远利益作为企业落户的考核指标；改变供地模式，按照项目投资强度，确定项目用地规模，禁止一次供地分多期开发的方式供地，以多宗数、小面积的供地方式供地，杜绝单宗供地面积大、使用权人取得土地后搞分期开发、借机圈地囤地的现象，从源头上控制土地闲置、低效使用。三是创新节约集约用地举措。推行工业用地长期租赁、先租后让、租让结合的供地方式；提高土地利用率，增加容积率；鼓励企业整体转产、部分转让、嫁接、合资、技术研发、技术革新改造、压缩绿化和辅助设施用地等方式促进退低进高。

　　2、完善批后土地监管考核机制。一是建立工作考核机制。加强组织领导，理顺工作关系，实行统筹协调，避免部门多头监管而导致的行政成本过高、监管失灵的局面；将建设用地批后监管工作纳入对国土资源、建设、规划等相关部门的工作考核内容，强化节约集约利用土地的考核奖惩机制，将土地节约集利用水平、闲置土地处置率、盘活低效用地水平等纳入到领导干部目标责任考核体系，并与建设用地指标分配相挂钩。二是完善工业用地企业准入机制。为确保落地工业项目能够存活并产生良好的经济效益，地方政府须对工业企业的新增用地需求，层层把关，严格控制；依据“整体规划、总量控制、分期供地、限期开发”的原则，按照实际到账资金和生产建设进度进行分期供地。三是完善对工业用地供后监管。由国土部门动态巡查合同落实情况，即在土地供应后，巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等；由工业园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标，监督核查土地利用状况；通过部门监管联动机制，使各部门协调配合，做好批后监管及竣工验收工作；强化土地出让合同履约制度，综合法律、行政和经济手段提高土地出让合同履约率，实施竣工复核验收制度。

　　3、建立健全闲置土地处置机制。一是完善闲置土地处置办法。对已形成的闲置土地，加大处置力度，逐一查明闲置原因、闲置时间并拟定处置方案，按照闲置土地形成的不同原因分别予以处置，对于开发商自身原因造成土地闲置的，采取征收闲置费、无偿收回土地使用权的方式进行处置，对土地使用者自身无力完成闲置土地开发建设，且达不到法定收回条件的闲置土地，由土地储备中心予以收储；建立健全竣工验收制度，国土资源、发改、规划、建设、房产等部门要按照各自的职责，开展项目竣工验收工作，对不符合用地合同条款或违反土地出让合同的，国土部门不发放土地使用权证，房产部门不发放房产所有权证。二是制定完善低效工业用地退出体系。严格按照《土地管理法》《闲置土地处置办法》等有关规定，全面落实征收土地闲置费、协商或依法回收、实施土地置换等措施；设立闲置工业用地退出专项基金，用于闲置土地资源或建筑物的回购、改造、补贴以及相关配套支持等；探索建立“政府主导、市场化运作”的土地回购新机制，加快低用地使用权规范流转；探索建立低效用地的倒逼机制，对存在闲置土地、低效用地的企业在能耗、金融信贷和享受政府优惠政策等方面予以一定的制约。