中国的区域经济发展格局正在出现新动向。

　　近日，中央财经委员会第五次会议召开，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局等问题。会议明确了中心城市和城市群作为承载发展要素的主要空间的作用，并提出要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

　　《华夏时报》记者注意到，“按照客观经济规律调整”的说法在近年来的区域经济政策中并不常见。在规模效应的客观作用下，城市发展不平衡凸显，出现了“大城市病”和中小城市人口流出并存的现象：经济发达、就业机会多的大城市过度膨胀，城市病严重，而产业基础较差的中小城市人口流失，急剧收缩。为了解决这一问题，近些年北京、上海等大城市纷纷提出了“控制人口数量”的目标，而许多中小城市试图通过建新城、工业园区来吸引企业和人才。

　　“以前大家一直认为一些大城市承载了过多的人口，如果突破了城市的承载力就应该限制发展，这次会议再次强调要增强这些地区的经济和人口的承载能力，这一点是一个巨大的变化。”在上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭看来，这次会议将对未来区域经济发展的指导性思想产生重大的变化和深刻的影响。

　　增强中心城市承载力

　　城市群一直是中国经济的重要载体。“十三五”规划纲要列出了19个城市群，目前承载了全国78%的人口，贡献了超过80%的GDP。其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群以10.4%的国土面积，集聚了近40%的人口，创造了超过一半的国内生产总值。

　　“(本次会议提出的)面向‘十四五’规划的区域发展政策是一定会强调城市群。”北京大学首都发展研究院院长李国平接受《华夏时报》记者采访时表示，由于经济发展本身有集聚作用，中心城市以及都市圈发达地区的经济高质量发展的引领作用非常重要。

　　不过，由于交通堵塞、环境污染等难以解决的大城市病，长久以来无论是舆论还是业界始终都有声音认为应该走控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇的道路。此次会议则指出，区域政策调整应更加符合客观经济规律，中心城市发展思路从“控人口”向“增强承载力”转变。

　　目前，这一转变已经开始在放开人口落户限制上有所体现。2019年2月发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。此后4月发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》当中，直接提出了具体方针城区常住人口300万以下的大城市要全面取消落户限制，城区常住人口300万-500万的大城市要全面放开放宽落户条件，超大特大城市要大幅增加落户规模。

　　5月5日，中共中央国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了远景目标：到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除。

　　“撒胡椒面”不可取

　　而此前，发展小城镇的思路确实造成了一些隐患。

　　陆铭向《华夏时报》记者指出，区域经济的客观经济规律是在规模经济效应的作用下，区域经济的发展，它在空间上是高度集聚的。因为它是基于区域经济发展的规模经济效应。过去相当长的一段时间里，区域经济政策是“撒胡椒面”式的发展模式。每个地方都搞一些工业园，建设一些新城，地方政府又有很强的经济激励来最大化本地的招商引资和经济增长速度，这样一来就违背了区域经济高效集聚发展的特点。

　　这一点尤其体现在土地资源的配置上。大量的新增建设用地指标被分配给了欠发达地区。这些地区远离大港口，远离交通基础设施线，甚至有些山区里的地方也得到了大量的建设用地指标。而由于缺乏发展制造业和发展城市的比较优势，不少新建的新城和工业园出现了闲置。

　　“这种增长方式不可持续。”他对记者表示，劳动力资本和土地等生产要素在地区之间高效流动的方式本应该是向着回报比较高的地区流动，这样才能产生比较高的经济增长效应。然而，在经济比较发达的沿海地区，特别是大城市当中，建设用地的指标受到了严格的管制，因此导致了区域之间土地资源的错配。

　　恒大经济研究院院长任泽平也曾指出，长期以来人口向大都市圈集聚，但土地供给向三四线城市倾斜，人口城镇化与土地城镇化明显背离。由此形成了人地分离、土地供需错配，这是一线和部分热点二线城市房价过高、三四线库存过高的根源。

　　本次会议上提出要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。而近期，土地管理法、城市房地产管理法修改通过表决，更破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。由此看来，大城市和中心城市及其周边有望获得更多的建设用地的指标和发展空间。

　　“有效”转移支付

　　在区域经济格局强调优势互补、高质量发展的宗旨下，城市之间发展的不平衡仍然需要调节，只不过不能违背客观规律地只靠行政规划的方式，而是要在发展中营造平衡。这一点上受访专家指出，会议上提到的完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付是其中重要的方式之一。

　　李国平表示，考虑到协同发展，有些地区相对来说可能会落后一些，或者资源环境定位也不一样，农产品主产区、生态保护区等等不可能搞大规模的产业开发。每个地区有时不同，因此要采取转移支付等方式来解决平衡问题。适合快速发展的优势地区，还是继续发挥优势；其他地区还是原来的发展路线来走，最后通过国家一盘棋来进行调整。

　　陆铭则强调转移支付需要“有效”。他认为转移支付有三种目标，其中有两种可以称之为叫有效的转移支付。一种是帮助欠发达地区去从事它能够有比较优势的产业，另一种就是针对公共服务，例如在人口流出的欠发达地区建一些养老院、医院、学校等等，实现城乡间和区域间的公共服务的均等化。

　　然而，如果想要在欠发达地区发展一些当地并没有比较优势的产业，如在地理劣势地区就去建大量的工业园，效果便不会太理想。不仅当地生态可能被破坏，还可能出现闲置现象。因此他建议通过上述政策，未来在人口、土地、转移支付等方面实现全面市场化改革，推动生产要素在城乡间和地区之间更加高效的配置，并且能够在地区之间和城乡之间实现有效的转移支付和生态补偿机制，促进地区之间的分工协调平衡地发展。