产业集聚区作为招商引资的主平台、改革创新的示范区、转型升级的突破口、区域经济的增长极，在推动区域经济高质量发展方面发挥着重要作用。河南省自2008年实施产业集聚区战略以来，建成产业集聚区180个，建设成效显著。产业集聚区战略取得巨大成绩的同时，新发展格局对产业集聚区管理体制也提出了更高要求。在产业集聚区由“创建期”向“创新发展期”过度的关键时期，如何优化产业集聚区的管理体制成为了产业集聚区发展研究领域的重要议题。

　　河南集聚区管理体制改革的背景

　　经过十二年的发展，河南省产业集聚区步入了由粗放型发展向高质量发展跨越的关键时期。在供给侧结构性改革背景下，《河南省推进产业集聚区高质量发展行动方案》（〔2019〕43号）提出了以“三提”、“两改”为途径，把产业集聚区建设成为全省高质量发展示范区、先进制造业引领区和改革开放先导区的发展目标。《2020年河南省推进产业集聚区高质量发展工作方案》（豫集聚办〔2020〕2号）则在“三提”、“两改”的基础上， 进一步提出了促进产业集聚区高质量发展的“七大行动”，为河南省产业集聚区高质量提出了更具体的发展目标。在新发展格局和新发展目标下，产业集聚区的管理体制改革既是“三提、两改”和“七大行动”的重要组成部分，也是支撑产业集聚区实现高质量发展目标的重要保障。因此，推进产业集聚区管理体制改革势在必行！

　　河南集聚区管理模式面临的短板

　　正略咨询认为，目前河南省产业集聚区面临的内部管理问题和外部服务短板主要体现在以下四个方面：

　　一是管理模式不灵活，运营效率待提升

　　产业集聚区的管理模式主要有“政府主导”、“管委会（工委）+公司”和“纯公司化运营”三种模式。目前河南省产业集聚区主要采用的是政府主导型管理模式，党工委和管委会承担了产业集聚区的规划、建设、招商引资、运营管理等方面的绝大部分工作。众所周知，公司是以营利为目的的市场主体，拥有更专业的运营团队和市场经验，在提升运营管理效率方面具有更强烈的愿望和能力。因此，与公司参与下的运营管理模式相比，纯政府主导下的运营管理模式不仅增加了管委会的负担，还会降低产业集聚区的运营管理效率。

　　二是机构设置不齐全，权限配置待完善

　　在产业集聚区的“创建期”，管委会主要将工作重心放在追求经济规模上，忽视了机构设置和管理权限配置的合理性。一是机构设置不完整，缺少“科技、人才、规划”等机构，部分工作缺少抓手。二是审批授权不充分，国土、规划、财税等行政审批权限不完备，大部分事项仍需提交上级行政部门审批，“一站式”、“限时办”等服务承诺难以兑现。三是监管能力有限，人员规模较小且不具备安全生产和环保执法等资格，导致相关履约监管职能执行起来“有心无力”。

　　三是人事制度不健全，员工激励待加强

　　虽然《河南省推进产业集聚区高质量发展行动方案》（〔2019〕43号）提出了“推行产业集聚区管委会中层及以下干部全员聘任制、竞争上岗制”等改革要求，但大部分产业集聚区尚未建立与“全员聘任制”相对应的富有激励作用的人事薪酬制度，对聘任制工作人员的激励不足。

　　四是商事制度存短板，营商环境待优化

　　良好的营商环境是促进经济高质量发展的重要保障，但河南省大部分产业集聚区的营商环境管理制度与先进地区相比仍有较大差距。一是产业准入和项目准入管理制度不够健全，未建立产业准入负面清单和项目准入标准。二是投资项目管理制度待优化，未全面实施企业投资项目备案承诺制。三是工程建设项目区域评估机制不够完善，未建成政府买单、企业共享评估成果的区域评估制度框架和管理体系。四是企业融资服务体系不够健全，未建立“银税贷”、“银税互动”、“主办银行制”等融资服务体系。

　　做好河南集聚区管理体制改革的对策建议

　　针对河南产业集聚区管理体制存在的问题，正略咨询的建议如下：

　　一是创新管理模式，提升运营效率

　　目前河南省大部分产业聚集区的规划、建设和管理均由政府主导，导致市场作用的发挥受到很大限制，运营效率很难提升。为发挥市场机制的作用，建议河南产业集聚区推广“纯公司化”管理模式。在具体操作上，建议推广平顶山宝丰县等产业集聚区的经验做法，按照现代企业制度要求设立专业化公司承接原管委会的经济发展职能，并作为产业集聚区建设、运营、服务的主体，负责产业集聚区的开发、招商引资、项目管理、政府公共基础设施建设市场化服务等工作。

　　二是健全组织机构，强化服务能力

　　为提高产业集聚区主管部门的服务质量，建议按照“提速增效”原则向产业集聚区下放审批权限，整合审批流程。在具体操作上，一是建议效仿杭州大江东产业集聚等地区的做法，在产业集聚区设立行政审批局，全面整合行政审批职能，打破部门和条线界限，减少协调耗时和行政审批成本；二是健全“科技、人才、规划”等机构，争取设置安全生产和环保执法机构，强化产业集聚区管委会的监管能力。

　　三是革新人事制度，提振员工士气

　　为激活产业集聚区干部队伍工作积极性，建议学习浙江省台州市等地区的做法，革新产业集聚区干部队伍的人事管理制度。一是打破人员流动壁垒，实现产业集聚区内机关、事业、企业干部职工的之间的双向流动，让人才从体制束缚中解放出来。二是建立聘用制度，推行中层及以下干部全员聘任制、竞争上岗制、绩效工资制等人事薪酬制度改革。三是优化薪酬激励机制，按照“特岗特薪、特职特聘”的原则建立富有激励作用的人事制度，提升管理队伍的工作积极性。

　　四是优化商事制度，激活市场主体活力

　　为激活市场主体活力，实现产业集聚区的高质量发展目标，建议参照苏州工业园等地区的商事制度改革措施进一步优化管理流程。一是健全产业准入和项目准入管理制度，制定并发布产业准入负面清单和项目准入标准，全面推行企业投资项目备案承诺制，提升产业准入和投资项目的审批效率。二是优化项目审批管理制度，建立企业投资项目“备案承诺制”和“容缺受理制”，减少投资项目的审批环节、时间和成本。三是建立工程建设项目区域评估机制，建成政府买单、企业共享评估成果的区域评估制度框架和管理体系。四是建立多种形式的企业融资服务机制，推动建立“银税贷”、“银税互动”等融资信息沟通平台，探索实施“主办银行”机制体系，强化产业集聚区金融服务能力。五是建立重点项目融资需求库，定期联合金融机构和相关产业基金开展融资对接，撬动更多社会资本投向产业集聚区重大项目及创新创业企业。

　　综上所述，通过创新管理模式、完善管理制度、优化商事服务流程等手段提高产业集聚区的内部管理效率和外部服务质量，是促进产业集聚区实现高质量发展目标的必然选择。各产业集聚区亟需对自身管理体制改革出真招，动真格！