在党的十九届四中全会上习近平总书记指出，要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在中国，产业园区数量已经达到2543个，其中仅375家国家级经开区和高新区的GDP占比就超过了全国的1/5，可以说，在经济高质量发展的今天，探讨产业园区的治理对于探索我国国家治理体系和提升治理能力意义重大。而园区从设立之初就被赋予“改革开放试验田”的责任与使命，这又使得园区在国家治理体系中需要发挥先行先试作用。

　　从“园区管理”到“园区治理”：管理主体多元与市场力量增强

　　园区管理主体从“一元”过渡到“多元”，从“垂直管理”向“协同治理”转变。在最近一段时间里，“体制机制改革”成为我国各大产业园区的“热词”，“档案封存”、“全员合同制”、“职业经理人竞聘管委会副主任”、“市场化的薪酬体系”……一度成为各大媒体关注的焦点，这些体制机制的先行先试，放在很多年前几乎难以想象，但随着苏州工业园区“开发区管委会+开发总公司”的模式取得良好成效，关于园区管理主体“多元化”的讨论日趋激烈。本质上，园区管理主体的多元，正是符合了园区从“管理”到“治理”的重要过程，园区“管理”更多强调权威性、一元性和领导力，而园区“治理”则更侧重于构建企业、社会组织、居民多元化力量广泛参与的园区创新和发展的新体制，探索共建、共管、共享、共赢的园区发展新路径，是一种“多元共治”的新形态。

　　区属国企对园区发展治理的支撑作用明显，市场化力量不断增强。广州开发区在完成城市区与功能区的融合后，根据开发区的区域发展和产业覆盖面，整合形成了“10大国企”为支撑的发展格局；北京经开区在解决中国工业中“缺芯少屏”的卡脖子问题中，通过成立“亦庄国投”，对京东方和中芯国际等知名企业进行投资，在高投入和收益不确定的项目早期阶段中扮演了关键角色，是一种典型的“政府有形之手+市场无形之手”的有效结合。今年5月，国务院发布《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》中明确指出：“积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市”，紧接着，今年12月1号，苏州工业园区的开发主体“中新集团”上市获批。可以说，产业园区的现代化治理体系中，区属国企将借助市场力量发挥出更大优势。

　　从“无序竞争”到“有序治理”：财政模式重构与育商引才

　　以园区财政模式重构为样本，探索地方财务可持续发展的治理策略。自从我国加入世界贸易组织以来，国际项目纷至沓来，地方政府应接不暇，逐渐形成了“项目引进”的发展路径依赖，而随着国际产业分工的逐渐稳定，“市场蛋糕”扩张减速，区域内的存量博弈加剧，于是，各地政府纷纷利用“政策工具”进行招商竞争，“免税、免地租、免房租、免水电网费、给地、给人才奖励、给项目奖励……”地方政府间的竞争逐渐演变成为“拼财力”的无序恶性竞争，地方政府财政模式一度陷入“财政奖励大-项目见效慢-财政回收慢-财政奖励力度缩减-招商乏力-地方发展停滞-财政持续萎缩”的不良路径锁定，“拍地、举债”成为地方政府的常规动作。然而，随着区域一体化战略的实施，园区的财政模式有望重构，以“长三角生态绿色一体化发展示范区”为例，示范区地跨上海青浦区、苏州吴江区、浙江嘉善县三地，可率先探索示范区内项目税收、工业发展等指标“共享”及污染治理“共担”的新模式，以三方合作共赢的方式，摆脱区域内“拼财政”的不良发展模式，转而探索产业合力布局、优先布局与有序布局，从而推动三地围绕产业发展的财政模式“可持续化治理”。

　　回归产业园区发展的初心，由“给钱”和“拉人”转变为“育商”和“引才”。从改革开放之初，进行社会主义现代化建设的改革试验和引进外资发展工业就是我国产业园区的“最初使命”。再后来，“以提高吸引外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主”的“三为主”方针政策曾一度引领产业园区的发展。但当前，我国发展环境已发生深刻变化，工业化进程基本完成，正处于中等发展水平国家向现代化强国转变的关键阶段，再加之当前国际贸易局势的恶化，使得我国工业发展、利用外资和对外贸易的压力不断增大，因此，发展急需转变方式，追求更高质量的发展已经成为时代主题。如果说改革开放40年以来是我国产业园区轰轰烈烈的“建设期”的话，那么随着我国社会主义现代化建设中各项事业的不断成熟与稳定，已然进入产业园区发展的“治理期”。“百试百灵”的“大招商、大引资”恐怕已经成为时代发展的“老照片”，而围绕产业园区自身，扎扎实实培育本土企业和企业家，通过不断优化营商环境、人文环境和生态环境来吸引人才的自发“筑巢”，才是我国产业园区谋求长远发展的关键一招，也是我国产业园区治理体系的“时代主题”。

　　从“产业生态”到“生态一体化”：“产-城-人-生态”融合与发展的包容性

　　“产业-城市”融合向“产业-城市-人-生态”融合转变。产业园区最直观的概念就是“产业聚集的区域”，而随着园区中产业的持续发展，人才在园区中的居住、医疗、教育、休闲娱乐等需求日益提升，迫切使得园区发展城市功能，对产业功能形成有效补充，从而“产城融合”概念应运而生。但今年11月1日挂牌成立的“长三角生态绿色一体化发展示范区”，让园区的“产城融合”理念增加了一些新的内涵。长三角一体化作为国家重大战略，而“长三角生态绿色一体化发展示范区”作为长三角一体化战略实施中的先行示范区，已经把“生态绿色”提到了相当高度。以往，我们考虑较多的是产业发展的生态，围绕产业链的横向与纵向延伸，形成产业生态，这是一种典型的产业为主，社会、自然生态为辅的发展模式，而新型示范区的发展较以往来说，则呈现出一种“逆向思维”，即在产业发展之初，就要考虑产业布局、城市功能、人文与自然生态的四位一体融合发展，这是一种顺应自然与人文生态发展，合理嵌入产业与城市功能的新的产业发展“治理”理念，是有别于“存量优化”的“增量改革”治理新理念。

　　如果说“产业生态”更多的是强调企业家，那么“生态一体化”则更多体现为尊重园区内“包含企业家在内的普通员工、研究人才、学术专家、文化人士等”多类居民的健康生活、工作和发展的权利，这一理念呼应了治理主体“多元性”的本质，即共同建设、共同治理与共同分享，同时也体现了园区发展与治理中的“包容性”和我国现代化建设中应有的“社会温度”。

　　（作者系同济大学中国产业园区研究中心副主任，同济大学经济与管理学院博士生 李军强）