地下空间是巨大而丰富的空间资源，科学合理地开发利用城市地下空间，是缓解人地紧张矛盾、提高城市空间资源利用效率、提升城市综合承载能力、促进土地节约集约利用的重要手段。

　　据江苏省自然资源厅有关负责人透露，江苏省地下空间开发利用有良好的工作基础，建设规模和建设水平总体位居全国前列，地下空间在城市发展的重要性日益凸显，但同时也面临着前瞻性不够、系统性不足、利用效率较低等问题和挑战。为此，近期江苏省政府办公厅印发《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》，立足江苏发展实际，围绕提升国土空间综合利用效率和水平，推动地上地下空间复合利用，从城市地下空间资源调查、空间规划、权属制度、规划建设管理、安全利用等方面提出了系统性的指导意见。

　　《指导意见》明确要以促进国土空间资源高效利用为目标，坚持统一规划、合理开发，坚持因地制宜、分类引导，坚持公共优先、综合利用，坚持政府引导、社会参与，加强城市地下空间科学利用、复合利用，逐步建立健全城市地下空间开发利用各项管理制度，充分发挥地下空间在拓展城市发展空间、增强城市综合承载能力、保障基础设施运行等方面的重要作用，为加快建设“强富美高”新江苏提供空间支撑和要素保障。

　　《指导意见》提出要有序开展城市地下空间资源调查，着力解决当前城市地下空间底数不清、权属不明等突出问题。在此基础上，充分发挥规划统筹引领作用，因地制宜编制完善城市地下空间开发利用专项规划，合理确定开发利用目标与战略，统筹安排各类地下设施和项目布局。详细规划要落实专项规划相关要求，明确具体地块的地下空间规划管控要求。地下空间要实现分层规划和利用，优先保障地下公共服务和公益性设施建设，紧密结合轨道交通、新区开发、旧城改造和基础设施建设等重点工作开展。尤其是要充分发挥城市轨道交通对地下空间开发的带动和促进作用，加强站点地区的地上地下空间规划整合，促进“立体枢纽”建设和土地综合开发。要以加强地下停车设施建设为重要抓手，多措并举加强城市停车治理，提高城市道路通行能力，着力改善步行、自行车出行环境。

　　《指导意见》细化明确了地下空间建设用地使用权设定、有偿使用、确权登记、权属交易等具体政策要求。提出开发利用城市地下空间，应当依法取得地下空间建设用地使用权。各地可依据国土空间规划设立地下空间建设用地使用权，并纳入土地有偿使用合同或划拨决定书。地下空间建设用地使用权划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等，均参照地表建设用地使用权资产配置相关规定执行。地下空间所涉建设用地使用权、建（构）筑物所有权、地役权、抵押权以及其他不动产权利可依法办理不动产登记，登记后可依法转让、出租和抵押。

　　《指导意见》强调要规范城市地下空间建设项目规划建设管理，明确开发利用地下空间，应当符合土地有偿使用合同或划拨决定书约定，并依法办理规划和建设审批手续。任何单位和个人不得擅自开挖建筑底层地面，不得改变经规划审批确定的地下空间使用功能、层数和面积；确需改变的，应当经自然资源主管部门审批。不符合详细规划的，自然资源主管部门不予批准。为促进城市地下空间建设互联互通，鼓励竖向分层立体综合开发和横向空间连通开发，提高地下空间整体利用效率。

　　《指导意见》高度重视地下空间安全使用和信息化管理，明确地下空间不得设置居住、养老、幼教、医疗病房、物业服务用房等功能，并进一步规定了相关主体的安全使用责任。按照“谁投资、谁受益、谁维护”的原则，地下空间使用权人作为安全使用的责任主体，应当按照有关规定建立健全安全管理队伍和责任制度，做好地下空间及设施的日常管理、维护和更新，未经批准不得擅自改变地下空间使用功能。各地要以业务融合、信息共享为导向，统筹建设城市地下空间管理信息系统，着力提高地下空间信息化管理水平。

　　《指导意见》还从加强城市地下空间项目规划建设管理协同性角度出发，就规划建设审批、项目互联互通、人防与地下空间融合发展、部门协同、试点探索等方面提出工作要求，鼓励有条件的城市率先开展地方性立法试点工作，全面探索地下空间开发利用机制创新，建立健全地下空间有偿使用、权属登记和产权交易制度。