空间格局是发展之要。近日，广佛两市共同编制的《广佛全域同城化“十四五”发展规划》(下称《规划》)提出，打造“一区、三轴、一环”的空间格局。

　　2020年，广佛地区生产总值之和达3.6万亿元，常住人口之和超2800万。《规划》称，协调均衡的同城化空间格局是立足广佛全域同城化发展现状和最新要求，以城市功能对接耦合为核心，链接各大交通枢纽和发展平台，推动城镇空间、产业空间、生态空间协调发展。

　　加快推进广佛全域同城化建设，今年已有多份文件下发。2022年4月，佛山市自然资源局公示《佛山市国土空间总体规划(2020—2035年)》草案，将陈村镇、北滘镇、大沥镇纳入了中心城区，佛山中心城区扩容至广佛交界处。

　　8月5日，广东省自然资源厅发布的《广东省都市圈国土空间规划协调指引》提出，佛山全域纳入广州都市圈。广州都市圈构建以广州中心区为主核、佛山中心区为副核的广佛核心区，打造多中心的都市圈内圈层，主要承担行政管理、科技创新、总部经济、金融商务、文化交往、现代物流等职能。

　　广佛同城化是由市场主导，政府引导。破解城市之间“一体化”障碍，两市间的协调管理机制如何有效运行是关键。

　　将广佛两市作为整体进行规划

　　“广州的空间组织是典型的大城市‘核心——边缘’模型，佛山则由若干发展组团构成，是多主体的竞合模型。”中国城市规划学会常务理事、华南理工大学建筑学院教授袁奇峰对南都记者表示，经过近20年的发展，受市场驱动，尤其是佛山南海地区城镇化进程加速，2008年南海区提出“单边”向广州开放边境道路收费站、开放自来水和电讯经营市场，俗称“小三通”行动，两地打破行政区划藩篱，空间日益连绵。

　　2008年年底，广东省委省政府提出“珠三角一体化”，自上而下要求广佛同城先行先试。

　　2009年，广佛同城化建设全面启动，出台全国首个跨区域综合规划《广佛同城化发展规划(2009—2020年)》。这份文件提出了广佛都市圈空间发展的基本构想。在总体空间发展上，进一步增强广州国家中心城市的辐射带动力，充分发挥佛山重要经济中心优势，整合组织广佛区域发展，构筑“一核强化、两脊两带携领、多极带动”的同城化发展空间布局。

　　2017年印发的《广佛同城化“十三五”发展规划(2016-2020年)》衔接延续了此前规划，同城化建设进入深度融合转型阶段，提出形成“一核引领、一环联系、两带联动”的同城化发展空间布局，并强调重点推进荔湾—南海、花都—三水、番禺—顺德三大同城化合作示范区建设，构建两城相融的空间载体。

　　袁奇峰表示，广佛两市已经形成了新的“核心—边缘”圈层式城市空间形态，产业圈环绕，服务区居中。2018年后，随着“粤港澳大湾区”战略提出，广佛两市同城意愿增强。

　　“坚持将广佛两市作为一个整体进行规划。”广州市发改委8月17日解读，新空间格局“一区、三轴、一环”，“一区”即南北向的全域同城化引领区，具体以广佛高质量发展融合试验区为支撑；“三轴”即东西向的三条全域同城化发展轴，根据区域发展特点，划分为中部核心发展轴、南部新兴发展轴、北部绿色发展轴；“一环”即串联南沙港、白云国际机场、珠三角枢纽(广州新)机场等重大交通枢纽和南沙自贸片区、中新广州知识城、佛山新城等重大发展平台的联动发展环。

　　广佛边界去行政化需经长期磨合

　　根据《规划》，南北向的广佛全域同城化引领区，具体指的是，沿着两市197公里南北边界线，高水平共建广佛高质量发展融合试验区，包括“广州南站—佛山三龙湾—荔湾海龙”先导区和“荔湾—南海”“白云—南海”“花都—三水”“南沙—顺德”等四个试验区片区，加快探索试验区边界去行政化，引领带动广佛高质量一体化发展。

　　“同城化的三个阶段分别是基础设施互联互通、生产要素自由流通和生活同城。”袁奇峰表示，在生活同城方面，由于广佛公共服务资源配置均衡程度有别，“去行政化”仍需要经过长期磨合。

　　“1个先导区和4个片区”高质量发展融合试验区的提法，先是在2020年9月广州、佛山两市编制的《广佛高质量发展融合试验区建设总体规划》中出现。

　　整体范围涉及两市九区一个管委会，即广州市番禺区、荔湾区、白云区、花都区、南沙区和佛山市南海区、顺德区、三水区、禅城区、三龙湾高端创新集聚区管委会。试验区的规划建设面积约为629平方公里，其中广州275平方公里，佛山354平方公里。

　　试验区承担的广佛全域同城化引领作用，包括城市间协同治理、跨区域平台共建、产业集群发展和人居建设四个方面。

　　在城市间协同治理方面，试验区将根据授权，实行同城化管理。《规划》提出，试验区要“大胆开展体制机制创新，坚决破解市场统一、产业协同、公共服务均等化过程中的突出问题”。

　　数名专家指出，试验区先试先行，形成可复制推广的同城化经验，再进一步覆盖广佛两市。

　　此前，广州市规划和自然资源局解读《广佛高质量发展融合试验区建设总体规划》称，规划实施保障要争取省级层面建立协调机制，建立市级层面工作机构，探索建立两市“共建、共审、共管”的议题规划机制，以及完善多元主题参与的区域协同治理机制。

　　广佛两市之间已经建立了“党政四人领导小组—市长联席会议—分管副市长工作协调会议—专责小组”多层次同城化协调机制。《规划》称，随着合作领域的不断拓展和深化，亟需探索建立更加常态化和更具有约束力的工作推进机制，推动同城化工作取得新突破。

　　同城化合作缺乏高层次平台载体。“两市已围绕广州南站等重点交界地区谋划共建广佛高质量发展融合试验区，但该平台还没有上升到省乃至国家层面，缺乏相关政策支撑。”《规划》指出。

　　本次《规划》还提出，成立跨区域的广佛联合规划委员会，科学配置两市空间资源，高效协调同城规划建设事务。