德国是世界级工业大国，制造业门类齐全，拥有汽车、机械制造、化工医药和电子电气四大支柱产业。随着数字技术、人工智能、可再生能源等新技术浪潮兴起，德国提出“工业4.0”规划，强调将生产与数字化新技术相结合，探索产业升级。2019年，为进一步提高德国工业竞争力，德国政府又发布《国家工业战略2030》，提出了工业体系和经济结构现代化升级的目标和实现路径。关注和借鉴德国制造业发展经验和发展方向，对作为制造业集聚区的我国开发区在新形势下发挥比较优势、实现转型升级有着重要的意义。

　　德国制造业发展的经验和发展方向

　　德国工业基础健全，凭借强大的机械和装备制造业，一直处于欧洲领头羊的地位，是全球制造业中最具竞争力的国家之一。据美国竞争力委员会与德勤团队编制的“全球制造业竞争力指数”显示，2016年德国排名全球竞争力第三，2020年预计仍会维持在第三位。《2019中国制造强国发展指数报告》也显示，德国制造业在质量效益、结构优化、持续发展等方面远远优于中国，而2018年中国劳动生产率仅为德国的27.8%。尽管由于全球需求疲软，以及贸易摩擦、疫情等不确定因素增加，2019年以来德国制造业出现整体下行态势；但总体而言，德国制造业内生动力和内需仍较为稳健。回顾德国制造业发展的历程，能够取得这般成绩主要归功于以下几点：

　　一是坚定不移的发展制造业。德国是以制造业立国的经济模式。特别是近20年来，在全球发达国家产业服务化、金融化的浪潮中，德国却一直坚持制造业在国家经济中占据重要地位。近十年德国制造业占GDP比重平均保持在20%以上，2018年制造业增加值占GDP比重为20.4%；同期，美国制造业占比仅为11.4%。在当前困境中，德国仍强调保持对制造业的高度重视，避免产业升级转型“脱实向虚”，在《国家工业战略2030》中提出，计划到2030年将工业产值占国内生产总值的比重增至25%。

　　二是实施面向新发展的产业政策。一直以来，欧洲国家对于是否应实施产业政策均存在争议，但德国的产业政策一直走在世界前列。2011年以来，德国提出一系列“工业4.0”高科技战略计划，从财政、科教等多个方面推动制造业的智能化水平。2019年《国家工业战略2030》出台过程中，政府再次强调，国家干预已经成为新一轮全球化竞争中维持国家创新力和竞争力的必要手段，中国、美国、韩国、日本等国家均在国家战略引领产业发展方面做出了优秀实践；德国若要保持和扩大传统领域优势，并在颠覆性创新领域实现赶超，就必须适当加大国家干预力度。为此，《国家工业战略2030》将化工、汽车、机械、光学、绿色科技、航空航天及3D打印等工业领域作为政府重点支持对象，特别强调未来最重要的基础创新领域是数字化以及人工智能应用，而只有“基础创新”和“创新速度”才是“游戏规则改变者”，即竞争力的根本来源。以此为方向，政府在这些行业和创新领域将提供财政和税收、价格和融资、改善市场环境和垄断法方面的政策。此外，《国家工业战略2030》还提出了特别产业政策以维护经济主权，一个是禁止外资并购本国涉及技术和创新领先地位的企业，以避免关键技术流失；另一个是预期修订德国及欧洲的补贴与竞争法规定，为德国企业创造国际市场的公平竞争环境。

　　三是鼓励大中小企业共同发展。德国一直以大企业为龙头，以小企业为主体，深度参与贯穿产业链上下游的模式发展制造业。其中，中小企业是制造业的重要基石，在市场竞争、技术创新、创造就业等方面都发挥着重要作用。数据显示，占全部企业总数99%的中小企业为德国贡献了约超过一半的制造业增加值；且中小企业平均利润率超过德国前100家大企业的平均利润率。这些中小企业在专业细分市场占有领先地位，不轻易融资扩张，相较大型企业而言，在研发和决策等方面占据更多优势，逐渐形成了一批具有较强技术竞争力的“隐形冠军”。

　　除了自身特性，“隐形冠军”的成功也离不开德国的社会扶持体系。德国出台了大量初创企业扶持措施，联邦政府经济部、财政部、科技部以及各州政府、德国工业协会工商会均有下设专门的中小企业发展促进机构，在组织、法律、资金、信息技术等多方面为企业提供服务。但是近年来在国内外经济放缓的冲击下，许多德国知名大型企业遭遇挫败，2019年普华永道公司发布全球市值百强企业排名，德国仅有1家企业上榜。在此背景下，《国家工业战略2030》提出，将通过降低能源价格、出台优惠税收制度以及放宽垄断法，持续扶持化工、汽车、机械、光学、绿色科技、航空航天及3D打印行业的相关企业，打造成为“德国冠军”甚至“欧洲冠军”的大企业。由此，大中小企业齐头并进的模式，将更有利于德国优化产业链布局，培养更多的德国出口型龙头企业，保持德国制造业在全球的领先地位。

　　四是延续务实的人才培养体制。德国主要实行双元制教育体系，即将整个教育体系分为职业教育和研究型教育两部分，学生在学习过程中由老师协助发现潜力，帮助其明确学习方向，小学4年后即进行分流。无论研究型教育或职业教育均可通过大学学习获得国际承认的学士、硕士或博士学位。双元制教育的优势主要包括三点：一是使教育资源得到经济、合理的利用，支持了德国基础科学研究在全球的前沿地位；二是从义务教育阶段开始，通过企业和学校共建，将职业教育与劳动力市场紧密联系起来，确保高级技工人才供给；三是营造职业平等化的文化氛围，并通过高度的职业身份认同维系高度的敬业精神，推动人才适应岗位的多元化发展。双元制教育是德国教育体制最富有特色的一环，特别是职业教育承担了媒体设计、信息通信、机电工程、化学制剂、牙科技术、眼科技术等专业领域在其它国家需由高等教育才能完成的任务，有效为制造业提供了核心竞争力。

　　德国经验对我国开发区产业突围的有益借鉴

　　自1984年建立之时起，我国开发区便立足制造业，积极引进外资参与国际分工，逐渐发展成为先进制造业集聚区。但21世纪以来，随着制造业全球竞争加剧和产业链结构性变化，我国开发区应如何实现产业转型升级已成为迫切需要解决的问题。借鉴德国经验，能够为我国开发区寻找“突围路径”提供有益的参考。

　　首先，牢牢把握实体经济。开发区是振兴实体经济，推动制造业高质量发展的重要抓手之一。但随着国内资产价格不断高企、房地产和金融市场空前繁荣，导致制造业投资回报率偏低，社会资本更多持观望态度，进而给开发区招商引资带来一定困难。同时，开发区又面临制造业转型和科研开发经济见效慢、风险大、财税增长缓慢的局面，发展方向在制造业和房地产与金融业之间摇摆。然而从长期看，制造业才是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。我国开发区必须借鉴德国经验，从大局出发，立足长远发展，牢牢把握制造业这一实体经济的基石，更好发挥产业发展的先发优势。

　　其次，强化扶持政策引导。随着工业革命的不断推进，无论是德国这样的发达国家，还是我国这种谋求向产业链高端迈进的国家，都面临实现产业创新和现代化的任务。为了紧抓机遇，加快形成国际竞争新优势，国务院在2019年5月出台了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升 打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），要求国家级经济技术开发区“着力推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平、提升经济发展质量，打造改革开放新高地。”为此，各开发区可借鉴德国经验，出台积极的扶持政策引导企业创新发展。一方面，聚焦创新领域，结合本地产业基础，在提升创新能力和活力、推动结构优化和产业升级、促进开放创新等方面给予财政、税收、土地、人才方面的保障和支持，特别引导创新要素集聚、加大研发投入、开展核心技术攻关等重大课题。另一方面，关注市场主体，鼓励产业链中的龙头骨干企业整合资源、做大做强；同时引导和支持中小企业向“专、精、特、新”方向发展，培育一批“配套专家”，实现上下游产业链条的延伸和科学布局。

　　再次，进一步优化发展环境。良好的环境是制造业高质量发展的基础，各开发区应借鉴德国经验，加强企业服务，营造优质的企业成长环境。一是对标WTO等国际规则，改革创新贸易投资监管措施；同时进一步深化改革，完善市场化管理体制，推动简政放权向纵深发展，消减行政审批事项，理顺内部管理体制，在机构设置、绩效考核、招商引资等方面进行进一步释放发展活力。二是打造稳定公平透明的法治环境，深入推进依法行政，为国内外各类市场主体提供公平、透明的法律保护，形成了可预期的投资环境。三是打造高效便捷的行政服务。进一步深化“放、管、服”改革，积极转变政府职能，夯实“小机构、大服务”“小政府、大招商”的管理体制，在精简机构、优化流程、提高行政效率方面探索新举措；探索通过技术应用提高治理能力和治理效率，聚焦 AI、大数据、物联网等先进技术，打破部门间的数据壁垒，为企业提供便利高效的服务。

　　最后，扩大园区开放合作。近年来，我国一直强调扩大制造业对外开放，促进国际产能合作，各开发区坚持对外开放促进高质量发展和“引进来”与“走出去”双向发力。在这方面，中德两国具有良好的合作基础和合作前景。商务部2019版《对外投资合作国别指南-德国》显示，截至2018年底，中国累计批准德国企业在华投资项目10272个，德方累计投入333.9亿美元，居欧盟国家之首；德国对华投资项目主要集中在化工、汽车、金融、电子电气、制药和零售等领域。目前，开发区已经成为中德合作的必要抓手，也是德国企业在中国集聚发展的重要平台，截至2017年末，已形成太仓中德企业合作基地、青岛中德生态园、沈阳中德合作基地、中德（合肥）智慧产业园、昆山德国工业园等16个中德合作产业园区，吸引了大量德国知名企业以及“隐形冠军”入驻，有效推动了中德技术合作。未来，中德产业园区的合作应进一步开拓思路，一是通过产业合作，加强中德两国人文交流，形成商业文化、职业教育、社会管理等多方面合作的新模式；二是由项目“走出去”延伸到园区“走出去”，为我国企业特别是中小企业“走出去”提供平台和保障，对标德国标准，利用德国创新资源，同时设立招才基地、招商基地，推动我国企业进一步融入全球产业链。